最近發(fā)生在養(yǎng)老保險上的爭論，讓普通民眾看花了眼，一邊說企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金累計結余超過3萬億，養(yǎng)老金必須拿出來投資運營；另一邊卻說多個省份收不抵支，需要財政大幅補貼才能“保發(fā)放”。

　　那么，問題來了：養(yǎng)老金到底是“錢多”還是“缺錢”呢？

　　“錢多”和“錢少”都是我國基本養(yǎng)老保險制度中真實存在的情況。由于基金統(tǒng)籌層次比較低，養(yǎng)老金在地區(qū)之間不能調劑余缺，出現了“富者愈富、窮者愈窮”的局面，結余地區(qū)基金大量沉淀和缺口地區(qū)巨額財政補助的并存。

　　這就是我國養(yǎng)老金“窮”與“富”，“多”與“少”，“盈余”與“收不抵支”的秘密所在。

　　養(yǎng)老金的“二八法則”

　　如同財富在人群中的分配一樣，養(yǎng)老金的累計結余在地區(qū)之間分布也存在“二八法則”：累計結余超過千億的九個省份，占到了3萬億結余中的三分之二，剩下23個省級統(tǒng)籌單位（包括新疆兵團）一共才結余1萬億。

　　《中國社會保險發(fā)展年度報告2014》披露，全國累計結余超過1000億的有廣東、江蘇、浙江、北京、山東、四川、遼寧、上海、山西9個省份，共計20291億元，占到全部累計結余的66.3%。

　　其中，廣東的累計結余高達5128億元，一省就占到了全國累計結余的六分之一。廣東的累計結余是黑龍江的18倍，廣東結余的資金夠給該省的退休人員發(fā)放49.7個月的養(yǎng)老金，黑龍江卻只夠發(fā)3.5個月了。

　　養(yǎng)老保險累計結余分布的苦樂不均，表面上看是經濟發(fā)展的原因，經濟發(fā)達地區(qū)結余多，而經濟欠發(fā)達地區(qū)結余少，但本質上卻歸結于勞動力的流動。

　　勞動力首先是養(yǎng)老保險的繳費者和貢獻者，退休之后才是領取者和享受者。勞動力流入大省往往結余比較多，而且因為流入者比較年輕，這些省份養(yǎng)老保險的收支結構都比較好，繳費人多而領取人少。相反，一些勞動力流出省份卻面臨著繳費人數少，支出壓力大的困境。

　　正是由于養(yǎng)老金分布上這種兩極化的情況，決定了每個省的不同訴求。對于像廣東這樣的富裕省份，養(yǎng)老金投資運營是它們應該考慮的事情，但對于像黑龍江這樣的收不抵支省份來說，更重要的是如何通過財政補助實現收支平衡。

　　養(yǎng)老基金分散縣市一級

　　統(tǒng)籌地區(qū)是社會保險上的一個概念，指社會保險基金統(tǒng)一征收，統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調劑使用的范圍。

　　造成養(yǎng)老金“苦樂不均”的制度原因是統(tǒng)籌層次過低。當前統(tǒng)籌還是縣、市級為主，基金分散在全國1000多個縣市統(tǒng)籌單位中。

　　由于統(tǒng)籌層次過低，養(yǎng)老基金不能在全國范圍內統(tǒng)收統(tǒng)支，廣東的結余有5000億，黑龍江加上財政補助仍然收不抵支，但兩省之間卻不能調劑使用。

　　不僅省與省之間不能調劑使用，就是同一個省的不同縣市之間也做不到完全的調劑使用。雖然2009年我國號稱實現了所有省份的省級統(tǒng)籌，但絕大多數省份只是建立了省級調劑金制度，并沒有實現養(yǎng)老保險基金的基金省內“統(tǒng)收統(tǒng)支”。

　　省級調劑金制度是指省內各地區(qū)按照一定比例上交調劑金，富裕地方多交點，欠發(fā)達地方少交點，欠發(fā)達地區(qū)如果養(yǎng)老金發(fā)放有缺口，就向省里申請調劑金。

　　由于不是統(tǒng)收統(tǒng)支，省里收上來的調劑金做不到完全的調劑余缺，也許從總量上來看，省內發(fā)達地區(qū)的結余正好夠彌補欠發(fā)達地區(qū)的收支缺口，但在這種制度下，發(fā)達地區(qū)不需要上交全部的結余，也就無法補全欠發(fā)達地區(qū)的缺口，后者還需申請財政補助。

　　最終導致一些省份出現了養(yǎng)老保險基金結余和財政補助同時增加的奇怪局面。

　　近13年來，中央財政超過2萬億的補貼大部分都是用于彌補欠發(fā)達地區(qū)的收支缺口。當前中央財政除了對沿海經濟發(fā)達的省份沒有財政補助之外，其他地區(qū)都是可以享受中央財政的補助。

　　財政分灶吃飯阻礙全國統(tǒng)籌

　　正是基于這樣的現實，“十三五”規(guī)劃提出“實現職工基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，人社部新聞發(fā)言人李忠曾表示，提高統(tǒng)籌層次，實行基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，按照社會保險大數法則，在全國范圍內實現調劑余缺，分散風險，增強基金的共濟能力。

　　根據本報記者了解，提高養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次在1991年的中央文件中就已經提出了，在過去20多年之所以以“縣市”為主的統(tǒng)籌層次沒有根本上的改變，確實存在客觀的原因。

　　據《第一財經日報》記者了解，當前分灶吃飯的財政體制是阻礙統(tǒng)籌層次提高的重要原因之一。

　　在財政分灶吃飯體制下，養(yǎng)老保險制度財權事權不明晰，立法不明確，統(tǒng)籌提到哪一級，哪一級實際就成為最終的“出資人”和“兜底人”。省級統(tǒng)籌沒有實現真正的統(tǒng)收統(tǒng)支就是基于這個原因。

　　下一步若要實現真正意義上的全國統(tǒng)籌，那養(yǎng)老保險的事權和財權都將集中在中央，繳費由中央來管理，支出兜底也由中央政府來管理，中央政府將擔負起全國養(yǎng)老保險的責任，這對于中央政府來說也是一大挑戰(zhàn)。

　　南京財經大學公共管理學院教授林治芬認為，全國統(tǒng)籌已經成為政府改變基本養(yǎng)老保險制度困局的“抓手”，中央財政是應該為此承擔責任的，但并不是意味著中央財政要承擔全部責任，而是要在中央和地方之間實現合理分擔。

　　中國人民大學教授鄭功成近日在接受人社部下屬媒體采訪時表示，全國統(tǒng)籌不能再走省級統(tǒng)籌的老路，必須堅持全國統(tǒng)收統(tǒng)支的財務模式，可以安排一定的過渡期，讓各省、自治區(qū)、直轄市逐步過渡到全國統(tǒng)一的繳費基數、繳費費率，但不能采取調劑金方式來繼續(xù)留下后遺癥。

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