?????2011年3月24日，西城城管大隊200名城管隊員在河北省三河市的一處軍事訓練場所進行軍事訓練。記者浦峰 攝

　　?？诰W(wǎng)11月16日消息? 用了14年的時間，北京城管終于拿到了執(zhí)法主體的合法資格。

　　11月5日，北京市政府辦公廳下發(fā)文件，將北京市城管綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱北京城管）調(diào)整為市政府直屬行政執(zhí)法機構(gòu)。而此前，北京市城管綜合行政執(zhí)法局是市政市容管理委員會下屬的二級單位。

　　在業(yè)界人士看來，不能小看北京城管身份的變化，因為歸屬之變解決了困擾北京城管14年的執(zhí)法主體資格問題。

　　北京城管執(zhí)法的合法性受質(zhì)疑

　　城管是不是行政機關(guān)？過去14年來，北京城管一直是北京市市政市容管理委員會（原北京市市政管理委員會）下屬的二級單位，身份問題一直被質(zhì)疑。

　　“這種質(zhì)疑是有道理的?！敝袊鞘泄芾韰f(xié)會會長羅亞蒙告訴記者，因為按照我國的法律規(guī)范，只有行政機關(guān)才可以作為行政執(zhí)法的主體。

　　身份的尷尬從北京城管成立的那一天起就伴其左右。

　　在我國城市化的進程中，流動攤販、停車占道等問題日益突出。早先，行政處罰的權(quán)力分散在工商、環(huán)保、市政、建設(shè)、公安等部門，在實際的工作中往往出現(xiàn)“七八頂大蓋帽管不住一頂草帽”的尷尬局面。

　　為了解決這個問題，1996年，國務(wù)院開始推行相對集中行使處罰權(quán)的改革。作為這項改革最直接的產(chǎn)物，城管開始登上舞臺。

　　1997年5月，北京市宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊成立，這正是北京城管的最初形態(tài)。在當時，這個監(jiān)察大隊的職權(quán)只包括整治市容環(huán)境、無照商販、違章建筑等5項。一開始，北京市各區(qū)城管監(jiān)察隊都是掛靠在街道辦事處。

　　經(jīng)過14年的發(fā)展，最初的監(jiān)察大隊演變成了北京市城管綜合行政執(zhí)法局，執(zhí)法職能也從最早的5項擴充到13類311項，隊伍也隨之不斷壯大。

　　但是，北京城管到底有沒有資格獨立行政執(zhí)法？多年來，眾多法律專家不斷質(zhì)疑這一點?；镜挠^點是，要設(shè)立行政執(zhí)法局行使城市管理綜合執(zhí)法權(quán)，就必須按照相關(guān)法律，嚴格履行相關(guān)的報批和備案程序，而不能隨意由政府發(fā)個文件就設(shè)立一個執(zhí)法機構(gòu)，把原屬不同部門的行政執(zhí)法權(quán)交給這個執(zhí)法機構(gòu)。

　　????? 2010年12月22日，西城城管大隊社區(qū)城管公示牌授牌，公開社區(qū)城管隊員姓名、電話等。記者浦峰 攝

　　尚有10%的城市，城管不具執(zhí)法主體資格

　　1996年開始實行的《行政處罰法》明確了相對集中處罰權(quán)制度，對行政執(zhí)法主體做出了這樣的規(guī)定：“國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)”。

　　2002年，國務(wù)院又對《行政處罰法》所指的可以相對集中行使行政處罰權(quán)的“行政機關(guān)”內(nèi)涵做出界定：“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府不得將集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)作為政府一個部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者下設(shè)機構(gòu)，也不得將某個部門的上級業(yè)務(wù)主管部門確定為集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)的上級主管部門。集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)應(yīng)作為本級政府直接領(lǐng)導的一個獨立的行政執(zhí)法部門，依法獨立履行規(guī)定的職權(quán)，并承擔相應(yīng)的法律責任。”

　　而多年來，北京城管一直是北京市政市容委員會的二級單位，其執(zhí)法行為明顯不符各項法規(guī)。

　　在專家看來，在過去的14年中，如果北京城管以北京市市政市容管理委員會的名義進行行政執(zhí)法，沒有任何問題。但如果以北京城管的名義進行行政執(zhí)法，就明顯與國務(wù)院的要求不符。

　　另外，在過去的14年中，北京城管的工作人員并非都是公務(wù)員，還包括一部分參照公務(wù)員管理的工作人員和外聘的協(xié)管員。

　　按照北京市政協(xié)對城管進行調(diào)研所撰寫的報告，北京城管除了正式編制7000多人外，還聘用協(xié)管員、保安等6500余名，“他們主要由街鄉(xiāng)招聘并支付薪酬，成分復雜，流動性大，很難管理”。

　　如果按照國家法規(guī)，并非所有北京城管的工作人員都有資格執(zhí)法。比如外聘的協(xié)管員、保安等人，只能對違法違規(guī)行為進行勸導，不能沒收小商販的物品。但在實際工作中，很多協(xié)管員都實打?qū)嵉卦趫?zhí)法。

　　事實上，全國很多省市的城管都曾經(jīng)或依然存在和北京城管相同的問題。近年來，在各地對城市管理的不斷探索中，已經(jīng)有不少地方注意到了城管的執(zhí)法主體資格問題，通過相應(yīng)的程序?qū)⒊枪芗{入當?shù)卣慕M成部門或直屬機構(gòu)。據(jù)羅亞蒙介紹，到目前為止，全國大概還有10%左右的城市還沒有解決城管的執(zhí)法主體資格問題。

　　如何提升城市管理水平

　　如果說解決執(zhí)法主體的合法性是更好地行政執(zhí)法的前提，那么接下來就是如何更好地行政執(zhí)法了。

　　對北京城管來說，解決執(zhí)法主體資格問題是一個巨大的進步，但這只是做好工作的基礎(chǔ)，能否做好城市管理，僅僅依靠升格為政府直屬機構(gòu)還遠遠不夠。

　　由于直接面對最底層的民眾，行使的又是最得罪人的處罰權(quán)，從誕生之日起，城管的名聲就沒有好過。

　　當面臨城市管理與最底層民眾生計的矛盾時，暴力事件不斷發(fā)生。

　　2006年，小販崔英杰因三輪車被沒收，捅死北京市海淀城管監(jiān)察大隊海淀分隊隊長李志強；2008年1月，湖北天門50多名城管人員在執(zhí)法時將路過的一名群眾毆打致死；2009年遼寧小販夏俊峰持刀捅死兩名城管案；2010年江蘇南通小販侯欽志捅死城管案……

　　2009年6月，江蘇省常州市城市管理局網(wǎng)站還被網(wǎng)絡(luò)黑客惡搞了一把。在該局網(wǎng)站上，出現(xiàn)了“城管隊員深入實踐，集體視察洗頭房”等標題。

　　對一些普通人來說，城管簡直就是暴力執(zhí)法的代名詞。

　　一些城管工作人員也很委屈，每天面對的都是流動商販占道經(jīng)營等麻煩事，單靠教育勸說效率太低。曾有數(shù)位城管局長向記者抱怨，對違法違規(guī)者先教育勸導，但很多人根本就不聽，城管工作人員在多次勸導無效后會非常煩躁，但工作又不能不做，所以常常會發(fā)生沖突。

　　曾有專家表示，相對城市的亮麗，老百姓的吃飯問題更為重要。很多讓城市管理者頭疼不已的無證攤販背后，都連著一個家庭的生活大計。

　　也有一些城管局長在二者的平衡中努力尋找辦法，比如為流動商販提供固定的經(jīng)營場所等等。

　　在羅亞蒙看來，城市管理與百姓生活并不天然矛盾。要做好城管工作，不僅需要文明執(zhí)法，同時還需要城管工作人員更好地為那些“擾亂城市秩序”的小商販們提供幫助。

　　“比如，流動攤販占道經(jīng)營不對，城管部門是不是可以幫忙協(xié)調(diào)劃定一個合適的經(jīng)營場所，這樣既解決了流動攤販的生計，也對社區(qū)的居民提供了方便。”羅亞蒙說，曾有一個城市的城管局長決定要取消一個違規(guī)建設(shè)的菜市場，但最后發(fā)現(xiàn)最反對的并不是那些賣菜的攤販，而是那個社區(qū)的居民。

　　羅亞蒙有一個建議，就是給予城管適當?shù)谋O(jiān)察職能，將執(zhí)法中看到的問題反映到相關(guān)部門去。例如大量流動攤販沒有合適經(jīng)營場所，那是不是在規(guī)劃上能做出一定的調(diào)整。有了適當?shù)谋O(jiān)察職能，這些工作中觀察到的問題就有機會比較有效地反饋到相關(guān)部門，從而解決這些矛盾。

　　“北京市城管綜合行政執(zhí)法局升格為北京市政府直屬機構(gòu)，并不意味著城管形象就馬上會舊貌換新顏?！绷_亞蒙說，無論何種體制，如果城管工作人員不注意文明執(zhí)法，不想出更好的城市管理方法，城管就不會有好的形象。

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